수질오염총량관리제, 득일까, 실일까?

이기영 선임연구위원

■■■수질오염총량관리제의 탄생과 성장

1999년 환경부가 수질오염총량관리제를 처음 도입하면서 신문광고에 ‘오염총량관리제가 도입되면 시설의 종류·규모에 상관없이 허용 총량의 범위 내에서는 대규모 산업단지 및 관광단지의 조성 등 주민이 원하는 모든 개발행위가 가능해 집니다.’ 고 주장했다.
실제로 수질오염총량관리제 도입을 전제조건으로 자연환경보전권역과 특별대책지역 규제를 일부 완화해 주었다.
수질오염총량관리제는 ‘지역의 하천 수질목표를 달성하기 위해 해당 유역의 장래 개발 및 오염물질처리대책을 수립한 후 시·군별로 할당된 오염물질 배출총량을 관리하는 제도’로 정의할 수 있다. 2004년 경기도 광주시가 전국 최초로 수질오염총량관리제를 시행한 이후 낙동강, 금강, 영산강 등 3대강 유역이 이 제도를 의무제로 시행하고 있으며, 2013년부터 한강 유역, 진위천 유역, 시화호 유역의 시·군이 수질오염총량관리제를 시행할 예정이다. 이로써 경기도 31개 시·군 모두 수질오염총량관리제 시행대상 지역이 된다.

■■■지역 개발사업의 발목을 잡지 않을까?

한강 유역에 대한 수질오염총량관리 기본계획이 2013년 5월말 환경부로부터 승인을 받았는데, 승인과정에서 다른 환경계획과는 달리 지방정부가 많은 관심을 가지고 적극 관여했으며 도의회나 시·군 의회에서도 이 제도가 지역에 미치는 파급효과에 대해 우려를 표명하고 있다.
이러한 현상이 나타난 이유는 수질오염총량관리제가 다른 제도와 차별되는 두 가지 특성을 가지고 있기 때문이다.
첫째는 수질오염총량관리제의 포괄성과 정밀성이다. 계획 수립과정에서 해당 지역의 인구, 산업, 축산, 토지이용 현황분석과 장래 전망을 한 이후 이들이 배출시키는 오염물질의 경로를 추적하여 각각에 대한 수질개선대책을 수립한다.
이 과정에서 부분적으로 하수도정비계획이나 도시계획보다 더 정밀한 분석방법과 자료를 요구하기도 한다.
하수처리시설용량과 관련해서는 하수도 담당자들과 긴밀한 협조가 있어야 하고, 지역개발사업의 경우 목표연도인 2020년까지의 개발사업 목록에는 도시계획에도 없었던 개발사업이 반영되어 있다. 개발사업의 위치, 규모, 토지이용, 오수처리방식 등을 포함한 세부 내용이 총량계획에 반영되었고 단위 개발사업이 배출시키는 오염물질배출량까지 산정토록 하여 관리하고 있다.
두 번째는 매년 이행평가를 실시하여 시·군별 할당부하량 초과시 환경부에서 개발사업의 사전환경성 검토나 환경영향평가 승인을 거부할 수 있다는 사실이다.
아직까지 지방정부는 보전에 대한 관심보다 개발사업에 치중하고 있는 것이 현실이다.
지방정부는 개발사업의 컨텐츠에 관심을 가지지만 개발사업 자체를 하지 못하게 되면 개발전략이 무위로 돌아갈 수 있기 때문에 수질오염총량관리제에 대해 관심을 가지는 것은 당연하다. 중앙정부가 만든 물관련 법?제도 중 수질오염총량관리제보다 단위 개발사업에 깊이 관여하는 것은 없다.
더구나 수질오염총량관리제 의무제를 한강보다 앞서 시행 중인 낙동강·금강·영산강 수계 20개 시·군에 대해 2012년 환경부가 할당량을 초과했다는 이유로 개발사업 협의 중지라는 초강수를 둔 적이 있기 때문에 계획수립 단계에서부터 관심을 가지는 것이다.

■■■지방정부의 개발 이미지와 지방분권

지속가능한 개발, 친환경적 개발, 녹색성장 등이 추구하는 것은 개발과 보전의 조화이다.
선진국은 경제적 풍족만 추구한 결과 인간 생존이 위협받았던 경험으로부터 교훈을 얻어 보다 발전된 형태의 개발모델을 적용해 왔다.
우리나라도 후진국형 개발행태에서 벗어나고 있는 중이다.
수질오염총량관리제는 개발이 전부라고 생각하는 사람들에게는 대단히 불편한 제도일 수 있다.
하지만 극히 일부를 제외하고 대부분의 사람들은 의식이 선진화되어 무분별한 개발을 원하지 않는다.
한강 수계에 대한 수질오염총량관리제 시행을 지방정부가 수용한 이유도 이러한 의식전환과 관련이 깊다.
그런데 제도 추진과정을 살펴보면 환경부가 이 제도를 주도하고 있는 형국이다.
무분별한 개발을 하려는 지방정부에 대해 환경부가 수질오염총량관리제라는 선진화된 제도를 도입하여 팔당호의 수질을 개선하고 팔당 하류지역의 지속가능한 개발을 유도하고 있다는 것이 사람들에게 각인된다.
중앙정부는 선진화된 정책을 펼치는데 비해 지방정부는 후진국 수준의 개발 마인드를 가지고 있다는 인식은 지방분권 실현에 큰 장애가 되어왔고 수질오염총량관리제로 인해 더욱 공고해 질 수 있다.
지방정부의 정책 결정자와 의원들은 수질오염총량관리제로 인해 지역발전이 저해될까봐 우려하고 있다.
앞에서 언급했던 것처럼 수질오염총량관리제 시행으로 인해 시·군별 할당량 초과시 개발사업을 추진하지 못할 수 있다.
그렇지만 잠시 지연은 있을 수 있지만 환경부도 지역의 중요한 개발사업을 막을 수는 없다.
경험에 의하면 지역에서 수질개선을 위한 추가적인 대책을 수립하거나 개발사업 조정 등의 노력을 하면 지역이 원하는 개발을 추진할 수 있다.

■■■경기도의 수질오염총량관리제

수질오염총량관리제 시행이 지방정부에게 득이 될 것인지 아니면 실이 될 것인지는 지방정부 정책 결정자들의 의지에 달려 있다.
수질오염총량관리제가 지역의 개발사업을 추진하는데 있어서 발목만 잡지 않았으면 좋겠다는 생각을 가지고 있으면 득을 기대하기 어렵다.
중앙과 지방정부 사이의 기존 틀이 지속되고 변화는 요원할 것이다.
반면 정책 결정자들이 수질오염총량관리제를 적극 활용하겠다는 의지를 가지고 있으면 지방정부의 이미지 제고에 크게 기여할 수 있고 궁극적으로 지방분권 실현의 토대를 구축할 수 있을 것으로 본다. 수질오염총량관리 시행계획의 승인권자가 시·도지사로 되어 있으나 형식적인 수준에 머물러 있다.
경기도가 개발과 보전의 조정자로서의 역할을 적극적으로 수행한다면 지방정부의 위상이 많이 올라갈 수 있다.
기술적·제도적 측면에서 판단해 볼 때 수질오염총량관리제는 여전히 불확실성과 변수가 많은 제도임에 틀림없다.
수질오염총량관리제가 환경부가 아닌 ‘경기도의 수질오염총량관리제’로 자리 잡기를 바란다.

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